張政亮、莊漢川、康芳銘、林建呈

-蘭陽博物館節錄自《人與土地的對話-頭城的地理采風》一書 第258~274頁

第178期-2025年07月

社會經濟背景

（一）、農發條例修法

進入 21 世紀的第一年，農業發展條例修法通過，政府打破過去的嚴格管制，開放農地自由買賣、超過 0.25 公頃以上農地興建農舍，土地利益的潘朵拉盒子打開後，農地炒作與開發的海嘯席捲全國都會區周邊的農業縣市，宜蘭首當其衝，並在雪隧通車前後數年達到巔峰。農舍炒作帶來農地價格飆漲，在金錢誘惑及農耕不敷成本的推拉助長，加上不當的休耕補助政策，本地老農無意，外地新農無力從事農作，至今蘭陽平原上已超過 7000 棟的農舍，為全國密度最高。對土地、農業、文化及環境生態造成的傷害已無可回復。

頭城位於平原頂端及山海交界處，平地農田面積有限且較不連續，鄰山農田坡度較陡且坵塊狹長，地形的因素讓頭城的農地受農發條例修法後農地炒作的衝擊較小，然而受農舍豪宅化違規使用的環境氛圍下，近 20 年內新建的農舍依然對市鎮及週邊的農田地景造成嚴重破壞。

（二）、烏石港區段徵收細部計畫區公共工程實施

2000 年主細計畫公告實施後，2008 年以區段徵收的方式將周邊土地全面重整分配，其中「位屬東北角風景特定區之區段徵收範圍，及南側臨海岸堤防部分土地因漁業署核復無迫切開發需求」，在這次配合區段徵收之都市計畫變更過程中排除於區段徵收範圍外，並回復為農業區。另位於計畫區二 -2 號道路中央軸帶兩側最精華的機關、郵政、電信等機關用地因事業單位核覆無進駐意願，全數變更為商業區用地（圖2）。

此都市計畫變更案公告實施後，同年即展開區段徵收區的公共工程，2012 年完工，總面積約 63 公頃的烏石港細部計畫區，約略等於鐵路與省道之間的舊市街面積。區段徵收後，農地變為建地，土地價值立刻倍增數倍至數十倍。政府先徵收私有土地並投資區內填土整地、道路管線等先期公共設施建設，完工後出售土地價格上揚後的抵費地，並以休閒漁港、蘭陽博物館等周邊重大建設吸引民間資金投資購買或承租土地開發建設。政府則以售出後的土地價款及後續的土地稅金償還先期投資費用。分回或購得抵費地的地主或財團，則進行第二波、第三波…的土地炒作。

此外，武營溪中下游水道及低窪沼澤區 ( 原頭圍港水道 ) 經整地填高及水路改道後完全消失，頭圍港道的歷史地景紋理蕩然無存。改道後的武營溪成為一條大排水溝，貼著南北貫穿烏石港計畫區中央的 30 公尺寬二號道路 ( 環鎮東路 )，兩側住宅區以綠帶及武營溪與環鎮東路隔離，無法直接進出。共 4 處橫交路口，大坑路及協天路口位於南側。環鎮東路上快速呼嘯而過的重型車輛帶來的噪音及震動，為開著四輪電動車，在路口等待穿越道路，進出市街購物辦事的大坑長者造成莫大的壓迫感與威脅（圖 3）。

（三）、蘭陽博物館

蘭陽博物館的設立構想始於 1989 年，由縣內學者周家安老師提出”整個宜蘭就是一處在地文化博物館”的概念，1992 年宜蘭縣政府成立籌建規畫委員會，選定文化象徵意義濃厚的烏石港區為博物館館址，並展開建館整體規劃。1999 年正式成立蘭陽博物館籌備處，並委託建築師進行主體建築整體規劃。

蘭陽博物館以典藏、研究、展示、推廣及承傳宜蘭在地文化為宗旨，並將博物館定位為認識在地博物館的窗口。2002 年烏石漁港完工的同年，也完成博物館用地在烏石港細部計畫區的都市計畫變更，且規定由一般徵收方式取得所需用地，隔年完成用地徵收及主體建築細部設計。

同年博物館建築工程開工，博物館籌備處也在這年獨立成為縣府二級機關。2006 年雪隧通車，嚮往宜蘭好山好水的外地遊客大量湧入，工程卻因施工廠商資金問題處於停工狀態，2006 年底復工後，歷經六年的博物館建築及烏石礁公園景觀工程施工，這座造型特殊且結合歷史遺跡的文化地標及公園開放空間終於在 2010 年完工正式對外開放營運，並成為縣內最重要的地方文化及環境教育場域之一。2016 年博物館接手經營 2004 年縣政府在烏石礁公園北端所設置的帆船意象烏石港遊客服務中心。

（四）、頭城及外澳海灘的消長

1958 年啟用，面積 1.4 公頃的頭城海水浴場，見證了經濟起飛年代鎮民休閒生活的重視，曾為縣內唯一的海水域場，在北台灣亦享有盛名，「沙林聽濤」曾是蘭陽勝景之一。1991 年都市計畫第二次通盤檢討將土地使用由公園改為遊樂區，1996 年由縣政府接管。

烏石漁港工程於 1991 年開工，其中北海堤工程於 1992 年開工，從 1993 年起大坑居民即開始反應大坑沙灘流失嚴重，隨著工程的進行，烏石漁港以南的海岸侵蝕情形逐年加重，1997 年至竹安的海岸都出現沙灘嚴重流失，海岸侵蝕逼近沙丘底部的現象。相反的北海堤以北的外澳海岸，則從原來的沙岸岩岸交界，逐漸累積沿岸漂沙，海岸線迅速的往前推移。

嚴重的突堤效應從此翻轉頭城海水浴場與外澳海灘的命運，至 2001 年頭城海水浴場沙灘已完全消失。2002 年縣府公告禁止海上活動，2016 年更名為頭城濱海森林公園。為活化沙灘消失後沒落的海岸，1999 年起即由觀光局主導，複製福隆海水浴場模式以 BOT 方式開發未果。2014 年開始宜蘭縣政府透過促進民間參與公共建設法，辦理 BOT+ROT 招商 2 次，但促參合約期過短，投資成本過高，缺乏投資效益終告流標，直至 2018 年才再次委外招商成功。

外澳則獲得意外獲得老天爺餽贈的珍貴沙源，深廣、砂質良好的沙灘及平緩的海浪成為北部最佳的衝浪度假勝地，都會區的衝浪客蜂擁而至，2000 年以後聚落有限的老舊透天厝紛紛改建為海景民宿，飲料、咖啡店、海鮮小吃、衝浪板出租…形成新興的小商圈，房租地價更一飛衝天，甚至超越宜蘭、羅東成為全縣最高之一。

（五）、雪隧通車及市街消費轉變

2006 年 6 月雪隧通車，蘭陽平原從此進入台北都會區一日生活圈，觀光休閒成為全縣產業發展主流，然而假日車潮卻也從此成為各主要鄉市鎮假日的塞車夢靨。為迎接這歷史時刻所帶來龐大的觀光人潮及車潮，交通部東北角風景區管理處於 2007年將宜蘭縣境內內埤海灘以北的海岸全納入其管轄範圍，並更名為「交通部觀光局東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處」，投入更多的資源在宜蘭海岸全力發展觀光，包含 2008 年落成啟用的的外澳旅遊服務區。

2002 年烏石漁港完工後，以海釣、賞鯨及繞登龜山島創造新興的海域休閒活動，幾乎同時形成的外澳海灘衝浪等海岸遊憩活動，及蘭陽博物館開館營運，為頭城注入新的觀光及休閒產業契機，雪隧通車更加速頭城訴求獨特的山海觀光資源及歷史文化優勢的發展大方向。烏石港周邊觀光遊憩活動所帶來的服務需求外延至舊市街，的確帶動了舊市街假日飲食、住宿、交通消費的明顯提昇。

（六）、教育移民

位於拔雅文小三用地的人文國中小，為宜蘭縣第一批成立的二所公辦民營之特許模式學校之一，前身為已建校尚未招生的宜蘭縣頭城鎮頭城國民小學拔雅分校，於2002 年轉由民間經營並正式招生。人文國中小以適性發展，重視每一位學童特質並引導潛能發展的教育理念，落實實驗教育精神的靈活教學方式，吸引許多縣外家長為小孩教育舉家搬遷至鎮內。學校利用頭城豐富的自然文化資源設計課程，將教學場域延伸至鎮內，積極參與鎮內文化及慶典活動，為頭城注入一股新的文化活力。此教育移民家庭的生活需求也明顯帶動人文國中小周邊的租屋市場甚至房地產交易，及增加市街內的民生消費。

（七）、變更頭城都市計畫 ( 第三次通盤檢討； 圖 4、圖 5、圖 6、圖 7)

2012 年烏石港細部計畫區公共工程完工，同年變更頭城都市計畫 ( 第三次通盤檢討 ) 也公告實施，距離第二次通盤檢討竟時隔 20 餘年，這次的都市計畫通盤檢討除提出完整的市鎮發展空間架構，也將這期間市鎮空間的重大變遷反應至計畫書中，包含烏石港細部計畫區的實施，烏石漁港、蘭陽博物館的開闢，因應雪隧通車的市鎮聯外道路等。然而對於最重要的舊市街空間保存及再發展依舊留下未竟的功課。

此次通盤檢討留設了市鎮未來所需的公共設施用地及反應 2001 年以後已公告的文化資產建築空間，較重要的項目包含 :

1. 位於竹安溪口北側海岸留設未來汙水處理廠用地
2. 大坑海堤西側海岸變更為公園用地，延續東北角海岸遊憩區帶。
3. 烏石港細部計畫區東側漁港南側農業區變更為公園、停車場及道路用地，串聯大坑海堤公園至烏石漁港的遊憩區帶並增加未來停車空間
4. 武營北側鐵路與台 2 省道間三角地由公園用地變更為農業區，預留未來台 2 庚省道延伸銜接。
5. 配合鎮公所遷移至目前位址，舊公所、市場及部分西四巷、西五巷用地變更為商業區及停車場，提供未來整體開發。
6. 老街已公告之公私有古蹟及歷史建築，配合變更為保存區。其中盧宅前池塘規定將其基準容積全數移轉並土地所有權捐贈宜蘭縣政府，並獎勵其基準容積之 1.2 倍作為可移出之容積。

（八）、烏石漁港南堤新生地

烏石漁港 2003 年完工啟用，其中原為漁港南防波堤南側之水域，宜蘭縣政府為推動頭城地區海洋生態及提供觀光遊憩發展，於 2003 年起以自償性貸款投資南堤新生地計畫，面積 9.91 公頃。

「烏石漁港計畫 ( 第一次檢討 )」考量烏石漁港發展時程與鄰近資源發展等，調整漁港發展定位為兼具海洋事務與生態休閒遊憩之多功能漁港；土地利用除漁港發展所需用地外，尚包括休閒專用區。漁港南堤新生地則編定為休閒專用區Ⅱ，期開放民間業者投資經營「海洋生態及親水休閒主題」之相關設施，惟漁業署於 2013 年 5 月公告調整漁港計畫範圍，將漁港南堤新生地排除於漁港範圍外。同年 8 月烏石港細部計畫第一次通盤檢討第二階段將新生地範圍納入細部計畫區且訂定相關土地使用分區管制要點，明定其允許使用項目及都市設計準則（圖 8、圖 9）。

（九）、大洋都市計畫（圖 10、圖 11）

涵蓋二城與頂埔及兩聚落，及中間台 2 庚省道兩側農業區的大洋都市計畫區，1999 年開始展開規劃，2009 年通過區域計畫委員會審查，先行核定第一期開發面積80 餘公頃，目前仍於內政部都市計畫委員會審議中，但宜蘭國土計畫草案已先將計畫區畫入未來城鄉發展區。

本地區於變更頭城都市計畫 ( 第三次通盤檢討 ) 中敘明：「…大洋地區主要預作為臺北一小時等時圈提供旅遊轉運服務、優質鄉村生活區塊為主，並可供作為東北角海岸旅遊線之轉運起點。」

在其 2014 年的公展計畫書中則敘明 :「本地區亦為連結礁溪與頭城市區之重要據點，未來將成為結合雙軌運輸之交通轉運樞紐，增加地區交通可及性及活動緊密性，作為銜接頭城與宜蘭縣其他觀光服務地區之「觀光轉運節點」……藉由購物中心、國際觀光旅館、國際醫療觀光產業等，提供便利的旅遊運輸服務，成為宜蘭觀光門戶，提升地區觀光競爭優勢。」

計畫區內除河川區域線範圍之河川、臺二庚線、既有聚落 ( 再發展區 )、瑞陽宮及二城國小外，其餘地區皆納入區段徵收範圍中，面積共計約 71 公頃。計畫區內土地使用分為住宅區、商業區、旅遊服務區、產業專用區、轉運專用區、河川區等及其他公共設施用地。

( 一 )、區域

1. 鐵路以西地區
2002 年開蘭大橋完工後，鐵路以西的拔雅地區終於與市街的聯繫終於無需再經過吉祥路平交道苦候火車經過，市街內鎮民也可經由此橋便利地使用運動公園、體育館等開放空間及公共設施，頭城國中及人文國中小學生也可有較安全的通學廊道。此區域的開發密度，沿著復興路及文雅路兩側迅速增加，除了傳統的 3 層透天住宅及 5-8 層電梯公寓，2017 年以後文雅路巷內出現了 15 層的電梯高樓，2018 年開蘭大橋橋頭，強調山海景觀的 23 層高樓也完工，為市鎮內第二高建築。

2. 大坑地區
大坑社區沿海街廓在烏石港細部計畫區公告開工前，從 2008 年起在安靜緩慢的低矮社區街廓內已陸續出現多棟 9~12 層電梯度假公寓，主要提供都會人假日賞海景度假，與社區生活幾無關聯，但卻開啟了建商海景度假房地產開發的第一槍。

物換星移，大坑與頭城市街的聯繫通道，從慶元宮的田間小徑，到大坑路、協天路與開蘭東路三條東西向道路陸續闢建，經歷 1971 年開始至今的都市計畫道路住宅的開闢，頭城市區的往東擴張，慶幸的是大坑與市街之間的一方農田至今猶在，讓頭城仍保有小型田園市鎮的尺度與韻味。

房地產的炒作讓拔地而起的高樓不但遮住了市街看海及龜山島的天際線，更讓低矮平緩的大坑聚落被多棟矗立於海岸邊際 9-12 層的海景度假大樓不斷擠壓，環鎮東路上不曾停歇的重型車輛的噪音及震動，對於市街與大坑聚落居民間的聯繫形成一道難以跨越的心理障礙，大樓與車輛將大坑緊緊包住，與頭城市街的心理距離感覺比百年前港道存在時更遠，也更加孤立。

3. 烏石港細部計畫區
2008 年烏石港細部計畫區公告實施及公共工程開工後，一個建立在土地利益遊戲，憑空出現的全新地域，疊覆在已消逝的平湖秋夜帆影中。市鎮的區域範圍不再是依循人在土地上的活動軌跡，逐步從點狀的散村聚落、線狀的道路開闢連結，到面狀的區域發展，而是經由”區段徵收”的計畫工具，由政府主導，一次性，大範圍的圈地造鎮開發。

2012 年公共工程完工後計畫區街廓內陸續出現透天住宅，因生活機能尚未完備，開發密度不大，遠不如拔雅地區，但高層渡假別墅、渡假公寓、民宿旅社的建案至今卻不曾間斷，包含位於烏石礁公園南端，擁有最佳海景，鎮內最高的 30 層渡假公寓大樓在 2018 年完工，及目前仍於漁港北堤休閒度假區新生地施工中的大型觀光飯店。

2016 年起宜蘭縣政府為加速烏石港細部計畫區的開發，及避免風景特定區的重疊管制，擬將計畫區畫出特定區的管轄範圍，以避開風景特定區內超過 1 公頃以上開發案須通過環境影響評估的規定，特別針對南堤休閒專用區 ( 二 ) 的大範圍開發案，將再次嚴重衝擊海岸天際線，引起侵犯鎮民對海視覺及海岸線公共財的諸多爭議，至今仍未平息。

4. 大洋都市計畫
已在全縣國土計畫草案列為城鄉發展區的大洋都市計畫區，目前仍審議中，未來是否能順利通過循區段徵收方式開發仍有變數，因高鐵或直鐵路線正開始研議中，出口位置未定，且礁溪轉運站已完成，將可能與計畫區內的轉運功能有競合關係，且計畫區周邊並沒有如蘭陽博物館或烏石漁港的觀光遊憩吸引，其開發效益仍有待評估。

書名：人與土地的對話-頭城的地理采風

作者：張政亮、莊漢川、康芳銘、林建呈

出版單位：宜蘭縣頭城鎮公所

出版日期：2020年