張政亮、莊漢川、康芳銘、林建呈

-蘭陽博物館節錄自《人與土地的對話-頭城的地理采風》 第323-330頁

第184期-2026年01月

除了地方文史工作室及NPO組織所推動的地方創生外，政府與民間單位也攜手踐行2018年國發會所推動「設計翻轉、地方創生」計畫理念，宜蘭縣政府工商旅遊處、頭城鎮公所、社會企業和民間規劃公司等公私部門協力，針對頭城北端的石城、大里、大溪、梗枋、外澳等五個漸被邊緣化而失去活力的漁村，推動地方創生的工作。這五個位於山海夾峙的漁村聚落原是最早淡蘭古道（北路）的入蘭交通孔道，也是後來鐵路宜蘭線（八堵至蘇澳）和濱海公路必經之處，然而在2006年北宜高速公路通車後，因雪山隧道的開口在頭城和礁溪之間，使得本區的地理位置發生遽變，交通功能漸被取代致使原本僻居於平原北緣的這五個漁村益顯寥落孤立。然從2013年起有志之士便以「地方創生」為核心精神，進行這些漁村的再造運動，除漁村聚落空間環境等硬體建設方面改善外，也含納漁村既有的社區力量，紮根地方，提升其發展潛能。2018年由政府及民間顧問公司進行規劃，從下而上著手盤點資源、診斷問題、擬訂對策、選定據點、培育人才，並結合跨部門資源、跨領域思維，來發掘和展現漁村文化特色與環境景觀魅力，藉由媒合「在地社群力量與活化在地漁村閒置空間」的方式，引導漁村耆老傳承生活經驗，募集與培育漁村青年的認同感，並挖掘在地獨特的元素，注入創新的觀念與活力，活化當地聚落的環境，打造漁村創生的基地，盼藉此帶動青年回流，提升漁村的發展潛能（陳台硯，2018）。目前除規劃以頭城山、海、龜山島為元素，結合各漁村的在地元素，從旅客視野觀看龜山島的不同角度，打造出「頭城嶼海」品牌，進行頭城五漁村之特色行銷外，在石城也將閒置空間再利用，率先在原來甚少使用的社區活動中心成立了創生工作站，網羅在地傳統資源與創新力量，再創漁村新生機（圖4-1-15、圖4-1-16、圖4-1-17）。

二、頭城現況發展的策略分析

從里山倡議的推廣到地方創生的風起雲湧，許多地方都累積了不少讓社區活化重振和聚落永續發展之經驗，歸結而言，要期能順利推展需有幾項要件：

1. 跨域合作－從各國推動里山倡議和地方創生的經驗觀察，一個地區的若欲達成經濟發展、生態永續等目標，必須建立「政府」、「社群組織」與「民間企業」之完善且互動良好的三角關係，因地方事務糾結複雜又多具跨區域、誇部門、跨層級性，因此地方政府為滿足及回應人民之需求與期待，必須結合週邊地方政府與中央政府之力量，乃至尋求私部門以及非營利組織的合作，透過協力治理、社區參與、公私合夥或契約協定等方式，才能解決聚落發展的繁雜問題。而且透過跨域合作、共同治理，除了在經濟面上可以取得包括政府與民間的資源、提供市民就業機會外，政府也能藉由與民眾合作的機會來表達對於居民的關心與參與，提升民眾認同感與榮譽心，進而更積極的參與地方的各項公共事務，集思廣益、眾志成城，以達共利共榮。
2. 創造特色－地方創生的主要對象是社經發展較遲緩的鄉鎮，使其活化和順利轉型，因此不同於一般都市計畫的策略，這些聚落是要尋找合適自己的方式和特色，利用現代的技術與方法來重建能達成自給自足目標的產業，減少對市場經濟的依賴，甚或尋求替代方案，如此才能夠創造出更多的就業機會，建立正向的經濟循環以維繫聚落機能運行之不墬。因此地方創生需以集體智慧跳脫框架限制、突破既有思維與規制，試圖開創新的可能性，這樣才能創造一種差異化、獨特化的商品符號，以利其聚落之行銷，故地方創生並非恢復往昔的傳統或美好，而是不斷與周遭的社會和環境保持動態的相互平衡，採適應現代的方式和行為，來恪守其原有的信仰價值體系，以利永續發展。
3. 社群整合－地方創生的範圍較營造社區範圍廣泛，因此社造愈成功的社區，反會因認同度過高，行動也不自覺受地域主義所限，不利於較大區域範圍的市鎮規劃與整合發展，故近幾年地方創生出現較多的基金會、社區合作社與社會企業等的投入，這些成員不限於當地居民等，只要有地方認同和共識的民眾都能參與地方建設。因此社區營造要面對的挑戰，即是它與地方創生單位、各方利害關係人的接合與調適，在網路時代，社會關係趨向多元化，如何創意地運用社群力量經營在地，是社造走向地方創生的必經之路。

地方創生的成功必須要吸引年經族群返鄉和產官學社的參與，才能全面開展，而不論是里山倡議的原則或是地方創生的規劃內涵也非一定完全符合各地聚落之情況，故並非一定照單全收，而是因地制宜，保留彈性原則是設計與規劃須留意的。地方創生需各組織單位一起共同振興，經由地方創生的熱情、理念和行動，才能協助地方產業的活化與創新。簡言之，地方創生需引導企業投資故鄉、整合跨域資源、發展社會企業、擴大社區參與、強化科技導入、建立品牌形象等方略，才能帶動五漁村和頭城的永續發展（圖4-1-18）。

因此要如何挽回頭城聚落的頹勢，使其成功轉型，再創往昔榮景？本書採許多學者在探討環境經營或產業競爭時所常會使用SWOT－TOWS分析法（Weihrich,1982），將其內部之優勢（strength）和劣勢（weakness），與外部機會（opportunity）及威脅（threat）提出後進行相互配對，並利用最大之優勢和機會及最小劣勢與威脅，研擬出適當的因應策略，以利規劃之施行參考。

首先在SWOT的分析上，1.內在因素方面：頭城的優勢是依山傍海，又是開蘭第一城，故自然地景和文化資產豐富，此外本區擁有5個漁港，其中烏石港又是兼具觀光和漁撈的第一類漁港，其周遭規劃成「海岸漁港遊憩帶」，具有一定發展潛力，又近期大洋都市計畫之規劃亦提出研擬，其計畫乃將頭城定位為觀光旅遊轉運服務點，結合生態與文化旅遊之相關產業，盼以低強度開發使用提供高品質之旅遊服務，成為蘭陽之舵[9]。在弱勢方面，惜因頭城山多平原少，自從頭圍舊港淤塞後，經貿機能消退榮景不在，加上近期雪隧開通後，交通路線轉移加速頭城的邊陲化，人口持續外移、老化，產業轉型不易，聚落發展停滯，競爭劣勢日漸浮露。2.在外在環境部分，首先政府持續推動社區營造與地方創生，獎勵偏鄉城鎮轉型及青年返鄉就業；除此之外，文化資產保存和文創產業的日益重視，有助頭城老街的行銷，加上海洋觀光休閒和漁產養殖等藍色經濟成為國際潮流，對於頭城聚落的活化和再造提供契機與機會。然而因臺灣各地紛紛開展社區營造和地方創生，競爭壓力大，且目前頭城轉型尚欠缺專業輔導與資源挹注、整體政策配套措施和社區民眾意識仍待強化，使頭城聚落要脫胎換骨、穎脫而出的歷程面臨不小的挑戰和威脅。

其次，經由SWOT矩陣而得的TOWS態勢分析來研擬頭城的轉型策略如下(表4-1-1)所示：

1. 頭城可強化其原本內在優勢、把握外在環境機會，進行成長性（SO）策略－若變更頭城都市計畫(第三次通盤檢討)中的烏石漁港的「海岸漁港遊憩帶」規劃順利，能成功吸引民間企業的投資，而且大洋都市計畫也能如期開展，未來的轉運站、特色商業區、購物商場、醫美醫院、觀光旅店都將會進駐（參見第三章第六節說明），再加上藍色經濟蓬勃發展的契機配合下，則頭城地區將可充分發揮觀光轉運機能，吸可引眾多人潮湧入、商業和觀光產業邁向繁榮，將使頭城徹底改頭換面，不僅擺脫邊陲的小鎮地位，也能突破現有的地方創生框架，朝更積極的都市聚落發展，發揮磁吸效應，長遠的願景可能使頭城重返開蘭第一城的盛世榮景。
2. 利用頭城既存之優勢來減輕外在威脅之多元性（ST）策略議題上－有鑒於各地的地方創生競爭激烈，專業人才和資源挹注的支援困難，因此需要打造差異化讓頭城聚落擁有獨特的優勢，不僅能避免仿效還能引領風潮，例如頭城有烏石漁港、龜山島和外澳海灘，故適合各項海洋觀光休閒產業之發展，經營藍色公路可使休閒漁業、海洋運動與生態旅遊等成為頭城的獨特亮點，進可攻而成為東北角及宜蘭縣海岸旅遊線之轉運起點，退可守以低強度開發，重視文化資產保存而為優質的鄉村生活區，多元策略彈性運用，更具有活化及轉型成效!
3. 在利用外部環境機會來改進內部劣勢的扭轉性（WO）策略方面－頭城近年來人口持續外移、人口老化指數攀升，產業轉型困難，然而因政府持續推動地方創生，鼓勵青年返鄉就業，加上文化資產保存漸受重視，因此宜利用此機會爭取中央經費補助、強化公共建設、獎勵民間企業投資、挖掘在地職人、輔導社會企業及促進產官學合作、以「3P組合」法（Product－如何建立產品的特殊性和特色性，2.Promotion－如何促銷和提升品牌的知名度，3.Place－如何凝聚地方的共識和參與，帶動地方文化與產業振興的管道），創新行銷頭城，引導產業轉型和活化，吸引人口移入，共創活力新頭城。
4. 減緩內部劣勢並避免外部威脅風險的防禦性（WT）策略方面－主要的因應措施即在於降低非經濟性的干擾因素（如政治對抗、派系糾葛、疫情擴張等），此外，要防止人口老化。聚落衰敝和專業規畫能力不足的問題，宜從當地自醒自力開始，除增進社造團體、社會企業和各方利害關係人（stakeholder）的通力合作外，發揮在地大學社會責任（University Social Responsibility, USR）與企業社會責任（CorporateSocial Responsibility, CSR）之機制，凝聚當地居民共識並整合資源，同時透過過網路媒體的宣傳行銷，紮根地方產業、培育地方人才、引領公民自覺、提升住民認同感，方能形成中流砥柱，扶危定傾，在政府和民間支助下度過難關，重振競爭實力，進而穩固區域的永續發展。

註9：根據頭城都市計畫(第三次通盤檢討)，將頭城市區分為人文史蹟商業中心、公園文教住宅區和海岸漁港遊憩帶三區。另外大洋都市計畫的範圍，是在頭城的南邊，主要包括金盈、二城、頂埔、中崙四個里（另含金面部分地區）的一個都市開發計畫案，預定設置轉運站、特色商業區、購物商場、醫美醫院、觀光旅館…等。相關資訊可參見本書第二章第二節及第三章第六節內文。

書名：人與土地的對話-頭城的地理采風

作者：張政亮、莊漢川、康芳銘、林建呈

出版單位：宜蘭縣頭城鎮公所

出版日期：2020年