張政亮、莊漢川、康芳銘、林建呈

-蘭陽博物館節錄自《人與土地的對話-頭城的地理采風》一書 第211~222頁

第176期-2025年05月

一、社會經濟背景

都市計劃的實施乃決定一個都市或城鎮空間架構的決定性因素。頭城都市計畫擬定時正處於台灣社會經濟轉型 (1970~1980 年代 ) 關鍵時期發生之前，小鎮無法自外於此大環境的變遷，然而都市計畫無法事先預知此重大的社會轉變對計畫空間造成的衝擊，制度的僵硬也難以即時回應或修正計畫內容，於是造成市鎮空間發展的許多遺憾。

（一）、台 2 省道 ( 濱海公路 ) 及東北角海岸風景特定區

1974 年開始的十大建設肇始於 1973 年 10 月，全球發生第一次石油危機，油價上漲、物資短缺，導致各國通貨膨脹。十大建設全面帶動台灣基礎建設及產業升級，帶領台灣走出全球性的經濟衰退，加速經濟及社會的發展，並對台灣經濟起飛有巨大的貢獻。

其中蘇澳港與北迴鐵路為與宜蘭空間發展直接相關的大型建設，台 2 省道 ( 濱海公路 ) 的開闢，在交通上的功能主要即是提供蘇澳港與基隆港之間的貨運運輸連結，因經過自然景觀資源豐富的東北海岸，帶動了觀光市場，濱海公路於 1979 年通車後不久，交通部觀光局旋即成立東北角海岸風景特定區，全力發展東北角海岸觀光資源，直到今日北部濱海公路仍為重要觀光路線。然而肩負貨運運輸、聚落聯繫、穿越性交通及觀光遊憩多重功能於一身的道路，終究造成使用上的巨大衝突，即使國 5 高速公路通車分攤了大部分車流，但大型車及聯結車仍行駛台 2 省道，穿越性車流依然對市街空間及居民生活產生莫大干擾。

（二）、頭城都市計畫

頭城都市計畫於 1971 年公告實施（圖 2），後續第一次及第二次通盤檢討分別於 1981 及 1991 年公告實施。都市計畫為形塑聚落、都市實質空間及創造空間性格的重要工具，並作為預測及想像未來都市發展的空間表徵。

計畫範圍大致以西北側淺山，東南側太平洋及西南側福德坑溪為界的等邊三角形，也就是福德坑溪及武營溪沖積扇從扇頂到扇端的緩坡及平原範圍。包含城東、城西、城南、城北、武營、港口（部分）、拔雅、新建、大坑 9 個里的聚落及周邊農漁產業空間。總面積 472.79 公頃。

如果以最簡單的兩句話來說明都市計畫擬定的邏輯，就是 " 反映計畫擬定當下的都市發展及管理需求”及”預測未來一定時間內的都市成長及保存需求”，而計畫擬定最根本也最重要的依據就是人口。計畫區內人口至 1968 年止為 10298 人，平均人口增加率為 19.45%( 自然增加 29.29%，社會增加 -9.84%)，從 1969 年起至 1993 年的計畫年期為 25 年，計畫人口訂為 20000 人，居住密度約 250 人 / 公頃。計畫區人口於 1987 年成長至最高 12420 人，之後逐年遞減，至 2007 年的 11329 人。

市鎮人口的停滯甚至萎縮並未在計畫擬定初期的預測中，然而後續的都市計畫通盤檢討並未反映人口萎縮及老化所帶來的不同社會需求，開發的腳步仍以各種不同的都市發展理由大步邁進。1970 年由當時”台灣省住都局”所擬定的頭城都市計畫說明書，與許多同時期全台新訂或延續修訂日治時期”市區改正圖”的都市計畫類似，明顯的引進 1960 年代開始，英美因應戰後大規模工業區周邊新市鎮開發十分盛行的「計畫單元整體開發」(Planned Unit Development，簡稱 PUD) 的都市計畫手法，是針對一般傳統土地使用分區管制缺乏彈性而加以革新的方式。其基本觀念為：「在一較大宗土地之開案中，管制單位只要求開發者維持一定的人口密度、空地比及交通或公共設施水準等；而不按土地使用分區管制規則或建築管理規則等要求每一單獨基地上的建築物皆需符合管制規則之規定。計畫單元整體開發之優點包括：因土地整體調整安排，而減少道路及建築物前、後、側院之限制，而使開放空間作更有意義的佈置。建築物形式之混合更有彈性，提昇環境之適意性。政府當局可以以協議的方式，要求開發者增加開放空間，並以提昇密度作為獎勵，促進土地之使用效率。」

從都市計畫說明書內容，推測計畫構想係依上述的理念所擬定的土地使用分區計畫，將市鎮空間大致分為住宅區、市鎮中心 ( 行政及商業區 )、道路系統、工業區、遊憩設施、保護區及農業區等使用類別，在較詳細的土地使用分區管制法規尚未制定的都市計畫實施初期，此土地使用構想反映了當時的社經背景及對市鎮發展的空間想像。因人口、交通、法規等社經因素及住居文化的快速變遷，頭城的市鎮發展實際難以落實都市計畫初期的計畫構想，而從後來的市鎮發展的過程回顧，實則是從歐美經驗及學理移植嫁接的都市計畫構想，本身無視於在地市街空間的歷史脈絡及住商混合的常民生活習性，更無法回應社會的改變及需求，尤其反應在公共設施空間的留設、歷史文化空間的保存及道路的特性，然而剛性的都市計畫及建築法令調整改變的彈性十分有限，雖經數次通盤檢討，至今仍徒留許多計畫的謬誤及遺憾。

（三）、市鎮的發展架構（圖3）

1. 市街擴大為市鎮

從帶狀發展的市街空間轉變為面狀的市鎮空間結構，市鎮範圍往東西方向擴大，以自然元素或刻意留設的公共空間，將市鎮空間區分為 3 個鄰里單元，理想上每個鄰里單元內配置必要的公共設施，包含國民小學、鄰里公園及公共建築用地各一處，市場視需要設一至二處，較大鄰里單元則設置一小商業中心，建立步行範圍尺度的聚落生活圈。

2. 擬定市鎮道路系統層級

分為主要幹線道路 ( 寬 20 公尺 )、幹線道路 ( 寬 20 公尺 )、主要道路 ( 寬 15~12 公尺 ) 及出入道路 ( 寬 10~8 公尺 ) 四個等級。道路系統結合前述鄰里單元的配置，作為市鎮新發展區的基本骨架並提供佈設公用設備所需空間。

此道路系統至 2008 年烏石港區段收計畫區開闢前大致未曾改變。

3. 定義市鎮中心

延續日治初期以後市街發展的空間脈絡，東西以老街及開蘭路兩側街廓，南北以吉祥路及市場為界，涵蓋火車站及鎮公所、農會周邊的舊市街，地理空間的中心位置，在都市計畫亦實際定義為市鎮的行政、交通及商業中心，土地使用分區劃設為商業區及機關 / 公共建築用地。

4. 劃設工業區

因應 1970 年代開始出口導向經濟政策所帶動的產業需求，利用計畫區西南鄰近福德坑溪及西北側鄰山腳，礫石分布較多，坡度較陡，不利水稻耕作的沖積扇扇頂地區劃設為工業區。1970 年以後吉祥路兩側即陸續開始出現各類中型加工廠。

5. 劃設公共休閒空間

1970 年以後經濟逐漸起飛，鎮民所得增加，反映在工作以外的休閒遊憩需求，已於 1958 年啟用的海水浴場及 (YWCA) 聽濤營的沙丘防風林範圍內劃設為大型公園用地 ( 後經變更為遊樂區 )。其餘較小的四處鄰里公園及運動場則結合前述之鄰里單元概念，分別劃設於拔雅、武營及新建里。

6. 劃設保護區及農業區

計畫範圍內所劃設之農業區位置係考量「洩洪地帶及計畫年期內不可能發展之地區」，換言之為發展區外圍之淺山林帶，及因河道 ( 北門溪 ) 的蜿蜒周邊難以劃設為發展區而留設為農業區，顯非基於都市農業需求，亦非基於都市發展留設與周邊自然地景之緩衝。然而計畫初期於市街北端與武營之間，及省道東側與大坑之間所留設的小範圍農業區，在今日卻成為連結山林平原與海岸生態廊道，提供開發滯洪、逕流入滲，彌足珍貴的市鎮藍綠帶。

7. 鄰里單位構想（圖 4）

在頭城都市計畫說明書的計劃構想中，係採類似「計畫單元整體開發」的鄰里單位設計原則，以既有的聚落發展紋理及區域邊緣，疊加上新的計畫道路系統，在計畫區域內畫設三個未來發展的新鄰里單位，配置在市鎮中心的北、西及東側，行政區域分別屬於武營、拔雅及青雲路兩側的新建、城南、城東里，共同使用位於中央的市鎮中心的商業及行政資源。

西鄰里單位以 3-1 號復興路 ( 此階段僅闢設吉祥路至復興工專 ) 以東以南、吉祥路以北及鐵路以西所界定，以三條 12m 寬道路為鄰里單位主要道路 (3-1 號復興路、3-2號公園路、3-4 號文雅路 )，區內配置國民中學一所，國民小學一所，商業區一處，公園用地、運動場、市場用地及機關用地各一處；北鄰里單位以鐵路以東、青雲路以西及北門溪以北所界定，以三條 13~10m 寬道路為鄰里單位主要道路 (2-1 號開蘭路、2-2 號武營路、2-3 號青雲路 3 段 387 巷 )，區內配置國民小學一所，公園用地、市場用地及機關用地各一處；東鄰里單位以北門溪以南、福德坑溪以北、舊市街以東、農業區以西所界定，以三條 15~12m 寬道路為鄰里單位主要道路 (1-5 號沙成路、1-3號開蘭東路、3 號開蘭東路及頭濱路 )，區內配置國民中學一所，國民小學一所，公園用地、市場用地各一處。

構想圖中另標示了兩處未特別於說明文字中提出，尺度稍小的鄰里單位，一為夾在東鄰里單位及西鄰里單位之間，鐵路以西、福德坑溪以北、公三用地以南，以三條15~10m 寬道路為鄰里單位主要道路 (2 號吉祥路、3-3 號新興路、3-5 號新忠路 )，行政區域屬新建及拔雅里，區內配置市場用地一處，所需公共設施與東及西鄰里單位共用；另一為獨立的大坑聚落，以 12m 寬 2-4 號大坑路為主要道路，區內配置市場用地一處，行政區域屬大坑里。

涵蓋上述鄰里單位的區域，歷經近 30 年的公共建設，直到 2002 年開蘭大橋完工通車後，才形成較清楚的市鎮輪廓。

（一）、區域

在都市計畫的土地使用分區規範下，本階段前期我們看到青雲路以東在青雲路兩側幾乎尚未出現沿街店鋪住宅前，1975 年卻開始出現大量與傳統市街街屋迥然不同，面對面、長條密集連棟的 2 層樓連棟透天厝住宅群，傳統的市街空間自此開始跨越就的邊界往東延伸。緊接著 1978 年 1-5號青雲路以東的沙成路開闢，更清楚的界定了青雲路、開蘭東路、沙成路間新興住宅區的範圍。而計畫構想中的其餘鄰里單位，除既有的武營及大坑聚落，尚未看到跡象。

比對 1969 年與 1974 年前後的歷史航拍影像，可以看到此期間在水田及菜園上突然大量出現的養殖池，反應從 1970 到 1980 年間，因應鰻魚出口日本的龐大需求，建立在蘭陽平原得天獨厚的水資源上蓬勃發展的鰻魚養殖業。1980 年以後宜蘭的鰻魚養殖不敵東南亞的競爭、環境改變、土地成本提高等因素，在平原迅速消退（圖 5）。

（二）、邊緣

1978 年 1-5 號青雲路以東連接至開蘭東路的沙成路開闢，產生新的市鎮邊界，1979 年青雲路東側從大坑路到南門路的範圍因都市計畫住宅區的畫設而出現沿街 2層店鋪住宅，市鎮範圍的東移說明青雲路從此不再是市街空間的最東側邊緣。

如依鄰里單位的計畫構想，青雲路有可能因兩側住宅區的發展而從前階段市街邊緣的的角色轉變為市鎮通道，卻因幾乎同一時間北部濱海公路的開闢及通車，青雲路的道路功能瞬間轉變為以穿越性質的區域聯繫通道為主，因此形成另一道更難以跨越的新市鎮邊緣，對市鎮居民移動的阻隔程度，幾乎僅次於鐵路。

1978 年 9 月頭城大橋完工，北段引道將福德坑溪舊河道經填平後而新生市街南端大片完整的土地硬生生的割裂為二，從開蘭東路口到福德坑溪北岸堤防約 250 公尺長，最高約 2 層樓高的引道側牆，成為牢不可破的市街東南長城。遭割裂後的新生地從此難以發展，新興聚落紋理也從此消失。

（三）、通道（圖 6）

1. 頭城都市計畫公告實施後 4 年，北部濱海公路開工，1979 年 8 月全線通車。台 2省道濱海公路作為蘇澳基隆之間的區域聯繫通道及東北角風景區的遊憩道路，扮演多重道路功能。頭城大橋及青雲路為濱海公路通過頭城市區的路段，頭城大橋完工同時，此路段配合拓寬為 20 公尺，成為重型車輛及聯結車的必經通道。青雲路道路定位轉型區域聯繫道路，卻也同時需作為新興住宅區沿街住宅店鋪的進出道路，道路功能嚴重衝突，重型車輛呼嘯而過對橫越馬路的行人及慢車造成莫大的安全威脅，其所帶來的噪音及空汙更對沿線住家生活品質造成極大的衝擊。恐是都市計畫擬定時所始料未及。

2. 為達濱海公路的道路功能需求，除了南端闢建頭城大橋一併解決跨越鐵路及福德坑溪的交通瓶頸，北端亦徵用頭城國小東側校園用地，將青雲路大幅往西北延伸至接回開蘭路。

3. 頭城都市計畫的鄰里單位構想中，東鄰里單位以開蘭東路及頭濱路 ( 台 2 省道 ) 為主要道路，貫穿於鄰里單位中央，兩側均劃設為住宅區或商業區。闢建於 1955 年前後的青雲路，曾於 1960 年前後廣植行道樹，東側盡為田園，十分清楚為市街外環道路及扮演市街邊緣界定。都市計畫的實施卻完全改變青雲路的道路性質，成為兩側店鋪住宅的進出道路。

4. 青雲路以東新闢連接至開蘭東路的沙成路不但提供市街通往海水浴場的便捷通道，也做為青雲路、開蘭東路、沙成路間新興住宅區的主要連外道路。

5. 可能為因應濱海公路拓寬帶來大量的車流，大坑路也於 1975 年拓寬為 15 公尺寬的標準雙向車道。

6. 橫越福德坑溪上游，聯繫大金面及通往山區道路的宜 3 吉祥橋；及橫越福德坑溪下游，聯繫竹安、壯圍的台 2 省道福德坑溪橋，也同時於 1972 年闢建完成，長久以來只能在溪床乾涸時間以便道方式通過福德坑溪溪床的不便終獲解決，為市街除了鐵路
以外往南交通動線上最重要的陸路通道橋梁。吉祥橋復於 1985 年改建為 15 公尺寬雙車道。

（四）、地標

市鎮重要的地標公共建築大致已於 1971 年以前設置完成，其中南門福德祠於 1978 年重建為飛簷翹脊琉璃瓦屋頂並施加繁複剪黏，為對重要歷史建築的極大破壞。本階段復興工商專校及省立頭城高中至 1974 年陸續將校園建築增建完備。頭城海水浴場內的主要賣店建築及遊憩設施亦於1975 年以前完成建置。

省政府於 1976 年以後開始加強推行發揮村里組織功能實施計畫，補助經費設置村里社區活動中心，武營、金盈及下埔社區活動中心分別於 1975、1977 及 1978 年設置完成。

書名：人與土地的對話-頭城的地理采風

作者：張政亮、莊漢川、康芳銘、林建呈

出版單位：宜蘭縣頭城鎮公所

出版日期：2020年